La política migratoria. Del control a la regulación ¹

Podría parecer que la Unión Europea da un paso adelante y dos atrás, pero lo cierto es que ha incorporado una serie de innovaciones que muestran una orientación más basada en gobernar la inmigración interna de la UE que en su mero control. Esta tendencia hacia la regulación a escala de la UE va adquiriendo cuerpo aun cuando los gobiernos nacionales de la UE continúen utilizando el lenguaje del control.

Al mismo tiempo, en lo relativo a la inmigración procedente del exterior de sus fronteras, la UE se sigue preparando para reforzar el control. Su primera tentativa consistió en construir un equivalente de la línea Maginot en su perímetro oriental y meridional, que no salió mucho mejor parada que la barrera defensiva original. En estos momentos se dispone a construir una especie de muro de Berlín que atraviese de parte a parte el mar Mediterráneo y se adentre en el Atlántico, con las Islas Canarias como lugar paradigmático del ansia de control. La historia ya emitió su veredicto sobre el muro de Berlín, y eso que se asentaba en tierra firme; el que la UE trata ahora de construir se levantará sobre el agua.

Pero la diferencia no estriba, en realidad, en los límites visibles de los muros. Tanto el muro como la frontera militarizada cumplen su función en el seno de un ecosistema más amplio, que contribuye a explicar los fracasos de las tentativas gubernamentales de detener la inmigración ilegal a través de controles fronterizos. Podría argumentarse que el muro de Berlín «funcionó» en los términos para los que fue concebido; ahora bien, dichos términos eran demasiado estrechos para impedir que un ecosistema más amplio lo volviera inviable a largo plazo. No fueron los tanques de Estados Unidos los que derribaron el muro; fue ese ecosistema más amplio.

Otro argumento habitual es el que defiende que una militarización cada vez más sofisticada de la frontera, apoyada por las nuevas tecnologías de vigilancia, dará sus frutos si el compromiso con dicho esfuerzo es total. Pues bien, hace ya quince años que este firme compromiso reina en la frontera entre EE UU y México, la más militarizada del mundo entre dos países que no se encuentran en guerra. Este ejemplo nos revela cómo un enfoque centrado exclusivamente en la vigilancia fronteriza fracasa en la tarea de controlar las fronteras. Por tanto, los resultados de la progresiva acumulación de armamento en la frontera méxico-estadounidense podrían aportar pistas sobre los límites de los actuales esfuerzos de la UE orientados hacia el control de los flujos externos, incluida la militarización de su perímetro. Seguramente existen alternativas más prometedoras a estos proyectos, pero, sin duda, todas ellas giran en torno a la creación de instrumentos administrativos, legales y políticos para regular la entrada en lugar de limitarse a controlarla.

LA MILITARIZACIÓN DE LA FRONTERA ENTRE ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO COMO EXPERIMENTO

En comparación con EE UU, a la UE continúa preocupándole mucho más los derechos de los inmigrantes y sigue considerando inadmisible que las personas que tratan de entrar en su territorio mueran en el intento. Sin embargo, todavía predomina la tendencia hacia el control de la inmigración, más que hacia su regulación, una orientación que significa un abandono de los serios esfuerzos que la UE ha realizado durante décadas para regular la migración dentro de su territorio, enfrentándose a menudo a la insistencia con la que algunos de sus estados miembros defendían el control unilateral.

A principios de la década de los noventa, el gobierno estadounidense empezó a intensificar los esfuerzos para controlar la frontera méxico-estadounidense (véase Peter Andreas, «The Escalation of U.S. Immigration Control in the Post-NAFTA Era», Political Science Quarterly 113/4, 1998-1999). La escalada ha ido en aumento desde entonces. Se ha dedicado mucho tiempo y esfuerzo a desarrollar una asombrosa variedad de tecnologías de vigilancia y a realizar un inmenso despliegue de material militar en la frontera. Pero después de quince años de reforzar y militarizar los controles fronterizos con el objeto de combatir la inmigración ilegal procedente de México –o la que atraviesa este país para llegar a EE UU–, lo único que se ha conseguido es un aumento de la población inmigrante ilegal, un pronunciado incremento del coste de cada detención y una disminución en el número de arrestos.

Un primer elemento esencial para reforzar el control fronterizo fue incrementar el presupuesto anual del Servicio de Inmigración y Nacionalidad (INS, en sus siglas inglesas), que pasó de los 200 millones de dólares de 1996 hasta los 1.600 millones en 2005. El número de agentes de patrullas fronterizas aumentó desde los aproximadamente 2.500 de principios de la década de los ochenta hasta los cerca de 12.000 actuales, lo cual hace de este cuerpo armado el más nutrido del gobierno estadounidense después del propio ejército.

El estudio más completo de los realizados hasta la fecha sobre esta cuestión es Backfire at the Border: Why Enforcement without Legalization Cannot Stop Illegal Immigration, de Douglas S. Massey, que informa de dos hechos muy simples. En primer lugar, el coste de cada detención ha aumentado de forma muy acusada y se ha producido un marcado descenso en la tasa de arrestos. Antes de 1992, el coste de cada detención realizada en la frontera méxico-estadounidense se cifraba en 300 dólares; en 2002, dicho coste había aumentado un 467% para alcanzar la cifra de 1.700 dólares, y la probabilidad de realizar un arresto había caído hasta el nivel de hace cuarenta años. En la década de los ochenta, la probabilidad de que un emigrante indocumentado fuera detenido mientras trataba de cruzar la frontera era del 33%; en el año 2000, pese al incremento masivo de los gastos de control, era sólo del 10%. En segundo lugar, la intensificación del control fronterizo ha incrementado los riesgos y los costes de la entrada ilegal, lo cual, a su vez, ha convertido la circulación estacional de emigrantes (cuando los trabajadores dejaban a sus familias en su país de origen) en emigración de familias enteras y estancias de larga duración. Los informes fronterizos revelan que, a principios de la década de los ochenta, aproximadamente la mitad de todos los mexicanos indocumentados regresaban a su país de origen antes de transcurrido un año desde su entrada en EE UU. En 2000, la tasa de migración de retorno representaba sólo el 25%. Por consiguiente, el resultado ha sido el contrario del que el gobierno buscaba: la militarización de la frontera entre EE UU y México no ha reducido la probabilidad de atravesarla ilegalmente y ha elevado la probabilidad de que las estancias de los inmigrantes sean más prolongadas y de que se acomoden acompañados por sus familiares.

En definitiva, los miles de millones de dólares que, procedentes de los impuestos de los ciudadanos, se han gastado en la militarización de la frontera han hecho caer el número de detenciones hasta un mínimo sin precedentes y han obligado a los inmigrantes ilegales a permanecer en EE UU más tiempo del que hubieran deseado y a llevar consigo a sus familias, aun cuando hubieran preferido no hacerlo. Buena parte de los medios de comunicación, de los políticos, de los «expertos» e incluso de los intelectuales públicos de buena voluntad deseosos de ayudar a los inmigrantes suelen pasar por alto estos datos.

LOS TRES PILARES DE UN VACÍO

En los planes destinados a hacer cumplir la ley en EE UU hay tres ausencias características: la primera de ellas tiene que ver con el proceso de solicitud de visados; la segunda, con las inspecciones en los centros de trabajo, y la tercera, con el control de quienes sobrepasan su período de estancia legal al permanecer en el país tras la caducidad de su visado. Estas tres ausencias son menos relevantes en el caso de los esfuerzos realizados por la UE para controlar el acceso a través de su perímetro, pero, en cualquier caso, indican con claridad cuán errónea puede llegar a ser una política de inmigración y, lo que tal vez sea más importante, en qué medida pueden llegar a prevalecer los intereses de determinados agentes muy poderosos.

En primer lugar, hoy día sabemos que una elevada proporción de los inmigrantes indocumentados son solicitantes de permiso de residencia legal que han cruzado ilegalmente la frontera porque, a menudo por razones familiares, no pueden esperar los diez años que puede tardar el INS en tramitar su solicitud. Por tanto, un terreno fundamental en el que es necesario mejorar los esfuerzos para hacer valer la ley sería acelerar los procesos de tramitación.

En segundo lugar, mientras que desde 1990 una administración estadounidense tras otra ha contribuido encantada a triplicar el presupuesto para adquirir material militar con el fin de reforzar su frontera con México, ninguna de ellas ha prodigado similar generosidad a la financiación de inspecciones de los centros de trabajo. Del ingente presupuesto del INS, sólo aproximadamente un 2% se dedica a la inspección y la imposición de sanciones a los empleadores, y, de todos modos, desde la aprobación de la normativa que regula estas sanciones, integrada en la Ley de Control y Reforma de la Inmigración de 1986, no se ha puesto prácticamente ninguna multa.

Las inspecciones en los centros de trabajo serían particularmente viables y eficaces en las grandes empresas de la industria agropecuaria, la industria cárnica, las explotaciones avícolas y los grandes supermercados tipo Wal Mart. Son este tipo de empresas las que contratan a trabajadores indocumentados a pesar de disponer de personal suficiente para verificar los documentos de los trabajadores, y constituyen blancos fáciles para imponer sanciones a los empleadores. Se ha señalado en muchas ocasiones que todo el despliegue realizado en la frontera finaliza a determinada distancia geográfica: allí donde se ubican las grandes explotaciones que contratan a estos trabajadores migrantes y en las que no se realizan inspecciones.

En tercer lugar, se ha hecho muy poco, si es que se ha hecho algo, en lo que se refiere a quienes sobrepasan el período de estancia indicado en su visado. Es un hecho bien conocido que del incremento de población indocumentada en el país durante la última década, se estima en unos 150.000 al año el número de personas que han ingresado con documentación adecuada (visados de estudios, de turista) y, sencillamente, se han quedado una vez han caducado sus permisos. Por tanto, al tiempo que EE UU militariza la frontera (para mayor satisfacción de los fabricantes de armamento, que en la década de los noventa no contaban con ninguna guerra, salvo, en parte, la de Bosnia), sólo el 20% del trabajo de los inspectores del INS se concentra en quienes prolongan su estancia más de lo autorizado.

Estos son los elementos que contribuyen a delimitar ese ecosistema más amplio en el cual opera el control fronterizo de EE UU, un ecosistema que socava los objetivos del mismo. En el caso de la UE, este ecosistema presenta rasgos muy diferentes pero, con todo, también contribuye a alterar el resultado buscado.

EL ECOSISTEMA DEL CONTROL FRONTERIZO

En EE UU, la historia del control fronterizo de las últimas dos décadas trasciende la política de partidos. La finalidad de recordar este extremo no reside en trazar paralelismos con la UE, ya que la cultura política europea es, por su propia constitución, distinta de la estadounidense. No obstante, puede detectarse la aparición de ciertas equivalencias con algunas de las condiciones descritas más arriba. En cualquier caso, lo más importantes es la idea de que existe un ecosistema más amplio en cuyo marco operan los controles fronterizos, la necesidad de comprender sus características y, a mi juicio, la de defender la necesidad de regular la inmigración en lugar de controlarla.

En el caso de EE UU, al menos una parte de la explicación del funcionamiento de ese ecosistema más amplio es consecuencia directa de la política. La inmigración es un proceso complejo, pero gran parte de los recursos que se dedican a tratar de controlarla en lugar de regularla proceden de una política errada más que de la complejidad del propio proceso. Al mismo tiempo, parte de lo que parece un fracaso desde el punto de vista del control de entrada está ofreciendo en realidad los resultados que determinados sectores del interior de EE UU buscan obtener de la inmigración. Para desarrollar una política migratoria razonable debemos empezar por distinguir con claridad estas dos cuestiones.

Hay tres diferencias fundamentales entre la inversión en control fronterizo desde principios de la década de 1990 y las otras tres alternativas expuestas en el apartado anterior (relativas a la inspección en los centros de trabajo, la tramitación de solicitudes de visado y la superación del período fijado en los visados), diferencias que tienen que ver con los puestos de trabajo, los grupos de presión y la propaganda disfrazada de política.

En primer lugar, el gobierno de EE UU, con independencia de cuál fuera el partido político en el poder, ha demostrado reiteradamente una acusada renuencia a destinar fondos y crear empleos para realizar inspecciones en los centros de trabajo (dejando a un lado el hecho de que la incidencia de los fallecimientos en accidente laboral es mayor que la de todos los demás países avanzados).

En segundo lugar, la presencia o la ausencia de grupos de presión capaces de promover determinados intereses en el congreso puede marcar una diferencia inmensa en la política estadounidense. Los fabricantes de armamento y los grandes empleadores del sector agropecuario, cárnico y otros, bien conocidos por dar trabajo a una cantidad importante de trabajadores indocumentados, disponen de lobbies muy poderosos. Los inspectores del ISN y quienes tramitan las solicitudes de tarjetas de residencia, así como grandes sectores de la mano de obra estadounidense, carecen de estos grupos de presión.

En tercer lugar, la maquinaria electoral y de creación de opinión pública sintoniza a la perfección (sobre todo en términos audiovisuales) con la acumulación de armamento en la frontera. Contratar más inspectores del INS y más funcionarios encargados de tramitar solicitudes de tarjetas de residencia no produce efectos visuales y sonoros tan impactantes.

Se da también la circunstancia de que la política de inmigración comprende infinidad de regímenes especializados muy diversos. Muchos de estos regímenes funcionan de forma adecuada, como es el caso de los visados para los directivos de ámbito internacional. Además, gran parte de los fracasos del «control» de la inmigración no son ciertamente tales en los sectores cárnico y agropecuario, entre otros muchos.

Pero algunos de estos «éxitos» de la política migratoria llevan ciertos costes asociados: el coste mucho más elevado de atravesar la frontera de forma irregular, el mayor número de muertes y, en última instancia, mayor pobreza entre las familias de indocumentados, que pueden, además, convertirse en objeto de campañas de odio en sus países de residencia.

LA REALIDAD DE LA FRONTERA

Hay un contraste muy marcado, tal vez incluso una contradicción, entre el proyecto de militarizar el control fronterizo y la realidad de las zonas fronterizas. El Border Study aporta para el año 2004 las siguientes cifras: en EE UU ingresaron procedentes de México 175.000 inmigrantes legales, además de 3,8 millones de turistas en viaje de placer, 433.000 visitantes en viaje de negocios, 118.000 trabajadores temporales y acompañantes dependientes, 25.000 desplazados de empresas y acompañantes dependientes, 21.000 estudiantes y acompañantes dependientes, 8.400 visitantes en programas de intercambio y acompañantes dependientes y 6.200 comerciantes e inversores. Por otra parte, en México vive un millón de estadounidenses y otros 19 millones viajan al país anualmente en calidad de turistas. La inversión directa estadounidense en México asciende en la actualidad a 62.000 millones de dólares anuales y entre 1986 y 2005 el comercio con México se multiplicó por ocho.

Más difíciles de medir pero, no obstante, muy reales, son la infinidad de redes transfronterizas que conectan a personas de ambos lados de la frontera y que van más allá de los tránsitos físicos de la misma. Asimismo, esta realidad social y económica subraya la imposibilidad de reunir a 12 millones de indocumentados para deportarlos. Es muy probable que la única forma de hacer frente a esta cuestión sea una amnistía general.

Por lo demás, por lo que se refiere a ciertos canales de inmigración concretos, el gobierno estadounidense no ha tenido ningún problema en diseñar políticas viables (por ejemplo, la de visados específicos para profesionales de alto nivel). El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA en sus siglas inglesas) contiene medidas administrativas sobre inmigración que contemplan los desplazamientos fronterizos y la residencia de profesionales extranjeros por períodos de varios años, pero que no se presentan bajo la forma de política migratoria, sino que aparecen subsumidas en cada uno de los diferentes capítulos del cuerpo principal del tratado: finanzas, servicios especializados o telecomunicaciones.

Todo ello contribuye a ocultar un rasgo fundamental de la economía global de nuestros días: que el comercio y la inversión transfronterizos exigen movilidad laboral. Al plantear estas migraciones empleando el lenguaje de la inversión y el comercio, su necesidad intrínseca desaparece del debate sobre la inmigración.

Pero también se da una permeabilidad similar con los trabajadores de menor cualificación, desde los empleados de limpieza y las cuidadoras de niños hasta los jardineros y los camareros, muchos de los cuales cruzan la frontera diaria o semanalmente. Podemos ilustrar la permeabilidad de la frontera para trabajadores con salarios más bajos con un ejemplo concreto entre otros muchos posibles: la Asociación de Hospitales Estadounidenses informa cada año de un gran número de puestos vacantes de enfermería y EE UU importa gran cantidad de estos profesionales. Pero esta situación presenta otra vertiente: todos los años los organismos dedicados a la formación de profesionales de la enfermería en EE UU tienen que rechazar a 150.000 estudiantes nativos que solicitan el ingreso en sus escuelas de formación debido a la falta de profesorado especializado, una carencia que se explica, en parte, por el bajo salario que percibe dicho profesorado. La Asociación Estadounidense de Enfermería, una asociación profesional que representa a 155.000 afiliados, se opone a la contratación de enfermeros procedentes de países en vías de desarrollo y reivindica una ampliación del personal dedicado a la formación.

Todas estas circunstancias subrayan, de nuevo, el hecho de que las fronteras son instituciones y, en tanto que instituciones, están siendo objeto de modificaciones y presiones. Esta situación se pone de manifiesto en la tensión existente entre la construcción de un espacio económico para el capital, las mercancías y los flujos de información en el ámbito de la UE y el actual esfuerzo por controlar ciertos flujos de población. Por lo demás, las fronteras interiores de la UE son un tipo de institución muy diferente de las fronteras perimetrales.

En mis investigaciones he tratado de rastrear la aparición de todo un amplio espectro de formas novedosas de mecanismos fronterizos que conllevan un tipo de control que no está arraigado en la concepción de «frontera» derivada del proceso histórico de formación de los estados-nación. Se trata de mecanismos extremadamente técnicos que se ubican en una gran variedad de localizaciones institucionales que exceden con mucho la «frontera» en sí.

Por ejemplo, en la economía globalizada existen infinidad de mecanismos fronterizos de este tipo (muchos de ellos en el seno de instituciones financieras, en lugar de en organismos oficiales) que han sustituido a las antiguas fronteras nacionales tradicionales. Los tratados de libre comercio representan sin duda una apertura de los países, pero también multiplican los procesos de acreditación en los lugares de producción, de nuevo más allá de la frontera tradicional.

Cuando contemplamos las fronteras desde esta óptica, podemos percibir un gran abanico de posibilidades que nos permitirían pasar del control a la regulación. ¿Se puede generalizar este enfoque a la inmigración?

El ejemplo más claro y desarrollado de estos nuevos mecanismos de fronteras y flujos de población lo representan en la actualidad los derechos transferibles de las nuevas clases profesionales transnacionales, adquiridos mediante los tratados de libre comercio, las disposiciones del Fondo Monetario Internacional y otro tipo de instituciones supranacionales profundamente comprometidas con el desarrollo de los procesos globales. Naturalmente, no existe un régimen similar para las migraciones de las clases trabajadoras, pero sería posible crear un régimen semejante en el futuro, integrado tal vez en una tendencia más amplia orientada a crear flujos de migración flexible que, entre otras cosas, contemplarían las migraciones circulares y los retornos estacionales.

LA PERSPECTIVA GLOBAL

En el ámbito de la inmigración, los legisladores estadounidenses han optado por concentrar los recursos en ciertos aspectos (la frontera con México) y no en otros (las infracciones de los centros de trabajo). Si tenemos en cuenta estos rasgos de la política de inmigración, en lugar de centrarnos exclusivamente en la presencia de inmigrantes en el país, veremos que hay algunos grupos que se benefician claramente de esta situación, aunque, en términos generales, son muchos más los perjudicados.

Entre los beneficiados se encuentran los fabricantes de armas; las grandes empresas de determinados sectores económicos que suelen contratar a un importante número de trabajadores indocumentados; diversos grupos de presión; empleadores de inmigrantes indocumentados en general (en la medida en que no se les imponen sanciones rigurosas), y el colectivo cada vez mas numeroso de personas dedicadas al tráfico de otras personas, cuyos beneficios y volumen de negocio han aumentado a medida que las políticas gubernamentales han ido haciendo cada vez más arriesgado y difícil atravesar la frontera. Entre los beneficiados se podría incluir también a las patrullas fronterizas estadounidenses, en vista del continuo aumento de sus efectivos y la constante mejora de su armamento, si bien hay muchos agentes de estas patrullas a quienes disgusta lo que está sucediendo.

Entre los perjudicados se encuentran los ciudadanos, con cuyos impuestos se paga una actividad de control de fronteras cada vez más costosa e ineficaz, ya que ni siquiera reduce las entradas ilegales (el supuesto objetivo de dicha política); los propios emigrantes, para quienes cruzar la frontera resulta cada vez más difícil, peligroso y, en ocasiones, letal (además de caro, dada la creciente necesidad de contratar los servicios de un traficante); los inspectores del INS, que ven cómo la plantilla y los recursos de los que disponen para imponer sanciones a los empleadores permanecen estancados; y los departamentos de tramitación del INS, sobrecargados de trabajo e infradotados de personal.

Si bien hay una contradicción entre el exceso de militarización de la frontera y la negligencia en la inspección y regulación de los centros de trabajo, dicha contradicción no enfrenta tanto a ciudadanos e inmigrantes cuanto a quienes disponen de recursos y quienes carecen de ellos; o a quienes cuentan con grupos de presión poderosos frente a quienes no los tienen.

Esta situación general parece indicar que esta singular mezcla de rigor en la frontera y laxitud en los centros de trabajo es una política adecuada a ojos de quienes disponen de lobbies que defienden sus intereses y de quienes pueden beneficiarse de la progresiva militarización del control fronterizo o de quienes sacan provecho de los ejércitos de trabajadores que aceptan bajos salarios (incluidos los especialistas técnicos mal pagados, como los profesionales de la enfermería procedentes de otros países); y es una política desastrosa a ojos de los propios trabajadores mal pagados (no sólo los trabajadores indocumentados, sino también los trabajadores legales mal pagados cuyo sueldo se encuentra congelado, incluidos los empleados del INS). Este tipo de política tampoco ha servido adecuadamente al proyecto social más general de creación de nuevos puestos de trabajo.

Pero los problemas son aún más profundos. Algunas de las consecuencias directas de la política de control fronterizo son inaceptables desde un punto de vista normativo, ya se escoja la perspectiva de la justicia social, de los derechos humanos o de los valores religiosos. En efecto, una consecuencia fundamental de la militarización de la frontera méxico-estadounidense es el creciente número de personas que fallecen intentando atravesarla de forma ilegal; sólo en 2005 se registraron 500 casos. Y se trata de personas que lo único que buscan es un empleo para mantener a sus familias.

Estas muertes son inadmisibles, y se vuelven aún más trágicas si tenemos en cuenta que existen otras formas mejores y más sencillas de regular la inmigración. Ahora bien, estas otras maneras de regular los flujos de migrantes exigirían la creación de un gran número de puestos de trabajo para inspeccionar los centros de trabajo y tramitar las solicitudes de inmigración legal, y supondrían un aumento de los sueldos de los trabajadores agrarios, de los de la industria cárnica, de los empleados de limpieza de las cadenas hoteleras y de muchos otros trabajadores. Todo esto allanaría el terreno para los trabajadores en general, pero también para la regulación de la inmigración.

Por el contrario, la política actual produce unas distorsiones monstruosas: desde la utilización de miles de millones de dólares procedentes de los impuestos para comprar armas, hasta la creciente degradación de las condiciones de vida de una infinidad de trabajadores mal pagados que son ciudadanos americanos o inmigrantes legales. Un buen punto de partida para modificar esta situación sería alejar definitivamente de la frontera y del cuerpo de los inmigrantes los lugares de imposición de las normativas, y tratar de aproximarlos a los centros de trabajo y los empleadores.

La regulación de la inmigración va más allá de su control y más allá de la reducción del número de entradas ilegales. Los inmigrantes seguirán llegando. Los países ricos seguirán necesitándolos: de hecho, con las actuales tasas de natalidad e inmigración legal, a finales del siglo xxi EE UU habrá perdido casi 35 millones de habitantes, y en la UE se estima que esta cifra será de 70 millones.

Después de analizar todas estas cuestiones, todavía queda, al menos para algunos de nosotros, un paso más que dar en la tarea de conformar una política de inmigración que sea justa y honesta para todos los afectados. En la política de inmigración y sus distintas posibilidades subyacen cuestiones de justicia social y derechos humanos: es absolutamente imperativo forjar una concepción sustantiva de la ciudadanía y la participación política tanto para los inmigrantes como para los ciudadanos pobres o marginados de los países del mundo rico.